México está
cambiando, México no es el mismo de hace 20 años, y no precisamente porque nos
estemos haciéndonos cada día más viejos, con independencia de que el tiempo no
perdona, lo rescatable del paso de cronos, es que nos va dejando una serie de
experiencias, de vivencias, de aprendizaje, de sabiduría, que nos permiten
cambiar, para evolucionar, para transformar sociedades inertes, en sociedades
participativas, que exigen estar informadas y que exigen rendición de cuentas.
Al decir de
Andreas Schedler, desde tiempos
antiguos, filósofos griegos ya pensaban en que lo primero que viene cuando
existe una organización social, es el poder, luego la necesidad de controlarlo;
también desde el origen de la idea del
poder del Estado, se ha pensado en cómo controlarlo y prevenir sus abusos,
partiendo de esta necesidad se formula la rendición de cuentas.
Para este mismo
autor, la Rendición de Cuentas, involucra
tres dimensiones: información,
justificación y sanción, es decir, obliga al poder a abrirse a la
inspección pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita
a la amenaza de sanciones.
Estas
dimensiones no son un invento o un descubrimiento de nuestra época, esto lo
digo si vemos que el antecedente más remoto de la Auditoría Superior de la
Federación, es el Tribunal Mayor de Cuentas de España, creado en 1453 cuando
las Cortes Españolas expiden las disposiciones
para que se constituya un órgano con funciones de inspección, examen,
aprobación y finiquito del manejo administrativo de la Hacienda Real, es decir,
el presupuesto del reino.
Al ser ocupada
la Gran Tenochtitlán en 1521, una de las primeras medidas de Hernán Cortés fue
nombrar ministro tesorero, factor y contador; todos ellos oficiales de la Real
Hacienda, a fin de que se encargaran de la recaudación y
guarda de los quintos reales y partidas de oro, plata, piedras
preciosas, alhajas y demás efectos que por disposiciones reales, dominación u
otro título, pertenecían al monarca español.
En 1524, el Rey
decidió establecer en la Nueva España el Tribunal de Cuentas con el objeto de
mantener una constante vigilancia sobre los ingresos que obtenía Hernán Cortés.
Este Tribunal revisaba el manejo de los fondos Públicos como medida de
protección para los intereses de la monarquía española.
Para destacar la
importancia del Tribunal de Cuentas, que constituye el antecedente más remoto y
directo de la Auditoría Superior de la Federación, basta señalar que entre las
primeras actividades desarrolladas por dicho organismo, está la de haber negado
el derecho que Hernán Cortés se adjudicaba, para exigir sesenta mil ducados que
decía haber gastado en la Conquista. Las investigaciones realizadas por el
Tribunal de Cuentas, culminaron con la acusación que le hicieron a Cortés de ladrón y rebelde[1].
Aquí nos
podríamos cuestionar, ¿será que la culpa de que ahora necesitemos la existencia
de organismos fiscalizadores, se la debemos a Cortés?
Continuando con las dimensiones que nos
menciona Andreas Schedler, por cuanto
a la justificación del quehacer y de las acciones tomadas en la
administración pública, considero que aquí se centra el meollo de la
rendición de cuentas, esta parte me da la oportunidad de hacer un símil que
creo es el más apropiado, para explicar por qué los servidores públicos debemos
explicar y justificar nuestra actuación.
Supongo que todos los presentes conocen el
contrato de mandato, para aquellos que no lo saben, me remito al Código Civil
para el Estado de Veracruz, que señala que el mandato es un contrato por el que
el mandatario se obliga a ejecutar por cuenta del mandante los actos jurídicos
que éste le encarga.
Si afirmo que este contrato civil tiene mucho
que ver con lo que los servidores públicos realizamos, es en primer lugar
porque el derecho civil, es el derecho común, el que nos da las pautas de la
vida en sociedad, en todos los aspectos, muchas de las nociones de este derecho
pasaron con sus correspondientes adecuaciones, al derecho burocrático; y en
segundo lugar, desde un punto de vista práctico, estoy seguro que ustedes han
escuchados que al Presidente de la República se le denomina, digamos
coloquialmente, como el Primer Mandatario de la Nación, no como el primer
mandante, sino que se coloca en el lugar del obligado a ejecutar los encargos
del mandante, y éste señoras y señores no es más que el Pueblo, el Pueblo es el
mandante.
Ahora bien, si observamos lo que el Código
Civil establece como obligaciones a cargo del mandatario, con respecto al
mandante, tenemos que el primero debe desempeñar su encargo, sujetándose a las
instrucciones recibidas del mandante y en ningún caso podrá proceder contra
disposiciones expresas del mismo.
Por otro lado, en lo no previsto y prescrito
expresamente por el mandante, deberá el mandatario consultarle, siempre que lo
permita la naturaleza del negocio. Si no fuere posible la consulta o estuviere
el mandatario autorizado para obrar a su arbitrio, hará lo que la prudencia
dicte, cuidando del negocio como propio.
En las operaciones hechas por el mandatario,
con violación o con exceso del encargo recibido, además de la indemnización a
favor del mandante, de daños y perjuicios, quedará a opción de éste ratificarlas
o dejarlas a cargo del mandatario.
El mandatario está obligado a dar
oportunamente noticia al mandante, de todos los hechos o circunstancias que
puedan determinarlo a revocar o modificar el encargo. Asimismo debe dársela sin
demora de la ejecución de dicho encargo.
El mandatario que se exceda de sus
facultades, es responsable de los daños y perjuicios que cause al mandante y al
tercero con quien contrató, si éste ignoraba que aquél traspasaba los límites
del mandato.
El mandatario está obligado a dar al mandante
cuentas exactas de su administración, conforme al convenio, si lo hubiere; no
habiéndolo, cuando el mandante lo pida, y en todo caso al fin del contrato.
Como verán, todo
esto lo podemos trasladar a las obligaciones a cargo de todos los servidores
públicos, obligaciones que ahora se han vuelto una exigencia prioritaria de la
sociedad, porque creo que al mandatario se le ha olvidado quien es su mandante,
o hace como se le olvida, buscando la forma para evadir sus compromisos
adquiridos, que adquirimos todos los servidores públicos desde el momento en
que aceptamos vivir del erario público.
Ahora bien, a
partir de las dimensiones de la rendición de cuentas y atendiendo al marco
constitucional y jurídico existente, todas las administraciones públicas
municipales, se enfrentan hoy en día a diversos desafíos, ante el reto de la
rendición de cuentas.
La Red por la
Rendición de Cuentas ha elaborado un proyecto que ha denominado Programa
Especial de Rendición de Cuentas, PERC por sus siglas, que se encuentra en fase
de discusión, del cual tomo las ideas para puntualizar los retos a que se
enfrentan las administraciones municipales.
El primero es
establecer un adecuado sistema de archivos gubernamentales. Los archivos bien
organizados y de fácil consulta permiten conocer los antecedentes, las razones
y los datos en los que se fundaron las decisiones públicas. La información bien
archivada permite saber cómo, por qué, cuándo y quiénes participaron en el diseño
e implementación de los programas y políticas públicas. Los archivos
constituyen, por lo tanto, el punto de partida para explicar y justificar las
acciones públicas, así como para deslindar a los responsables históricos de las
mismas.
El segundo reto, es
el del acceso a la información pública, éste es parte nodal de cualquier
Sistema Integral de Rendición de Cuentas. Es por medio de este componente que
se garantiza que los miembros de la sociedad puedan conocer, de forma fácil y
oportuna, toda aquella información relacionada con las funciones,
responsabilidades y, sobre todo, con las acciones y decisiones de las
instituciones de la administración pública, para lo cual deberán consolidar el
sistema de acceso a la información en internet, para que sea posible gestionar
las solicitudes, recursos de revisión y acceder a información pública de oficio
de forma ágil y de fácil comprensión para los ciudadanos; desarrollar portales de información que
ofrezcan datos útiles y de fácil comprensión sobre la toma de decisiones y las
acciones gubernamentales diarias, que vayan más allá de un simple ejercicio de
"comunicación social", y establecer plataformas de internet
eficientes para incentivar la participación ciudadana en la toma de decisiones gubernamentales,
incluso esto muy de la mano con los objetivos del Programa de Gobierno Abierto
que impulsa el Gobierno Federal, como uno de sus compromisos internacionales
que ha adquirido y que necesariamente tendrá que aterrizar en lo local.
Un tercer reto es el que se identifica con el
presupuesto público abierto. El presupuesto se entiende hoy en día sólo como un
instrumento del gobierno y no como una herramienta al servicio de los
ciudadanos. El presupuesto se ve como un mecanismo para incidir en las
condiciones económicas y sociales de un país, para llevar al cabo los planes
del gobierno en turno, cuando en realidad el presupuesto es antes que todo un
mandato popular: los recursos públicos provienen de los ciudadanos y, por lo
tanto, las asignaciones presupuestales deben
reflejar la voluntad popular y no las prioridades particulares de grupos
o actores políticos. El ejercicio presupuestal, por su parte, debe conducirse
de forma transparente y rindiendo cuentas claras a la sociedad sobre la forma
en que dichos recursos públicos se usan.
El cuarto reto es el relativo a los sistemas de
compras que debe contemplar por lo menos tres aspectos centrales. Primero,
deben basarse en marcos normativos éticos, que fomenten "hacer más con la menor cantidad de recursos
públicos", y que establezcan responsabilidades claras para todos los
actores que participen en los procesos de adquisiciones. Segundo, los sistemas
de compras deben ser gestionados por servidores públicos profesionales, sujetos
en todo momento a los marcos normativos establecidos y evaluados/auditados con
frecuencia, para garantizar procedimientos de adquisiciones eficientes e
impecables. Tercero, la transparencia de las compras gubernamentales debe
fortalecerse con el uso de medios electrónicos y de información, que permitan a
los ciudadanos y a los proveedores conocer los procedimientos en curso. Esto
contribuye a fomentar la competencia, la transparencia, la rendición de cuentas y la competitividad.
Quinto reto; la armonización
y la máxima publicidad como fundamentos de un sistema de contabilidad que permita
acceder en tiempo real a la información
sobre los gastos y
cuentas.
La Ley General de Contabilidad Gubernamental
propuso la creación de un sistema de contabilidad armonizado entre los tres
niveles de gobierno, que permitiera conocer y comparar la planeación, programación,
presupuestación, control y seguimiento del gasto público. Sin embargo, a la
fecha tal sistema sigue sin implementarse en los tres órdenes de gobierno del país.
El Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC) ha realizado un gran
esfuerzo por generar las reglas básicas para que los gobiernos locales vayan integrándose
en la armonización contable. A pesar de ello, los resultados no han sido homogéneos.
Sexto reto. Garantizar
el uso de mecanismos eficaces para monitorear y evaluar objetivamente las
acciones y los programas gubernamentales, así como utilizar la información de
su desempeño y resultados en futuros procesos de toma de decisiones. Las actividades de monitoreo y evaluación
son piezas fundamentales de todo sistema integral de rendición de cuentas. La construcción, seguimiento y valoración
objetiva y puntual de los indicadores de
desempeño, metas y objetivos específicos de los programas públicos sirven para
producir información valiosa, que idealmente permite tanto a gobernantes como
ciudadanos saber si las acciones gubernamentales están funcionando de acuerdo
con lo planeado y están contribuyendo a resolver los problemas públicos que se
propusieron atender.
Un reto más, el
gobierno abierto, éste es un nuevo paradigma que basado en los principios de la
transparencia y apertura, participación y colaboración, intenta responder al
agotamiento de los modelos tradicionales de gobernanza en un mundo que está
cambiando radical y vertiginosamente. El gobierno abierto una plataforma para
la participación y la colaboración ciudadana a partir de la apertura de datos
públicos y las posibilidades de reutilizar información, que favorezca la
co-creación, el co-diseño y la co-gestión de servicios públicos, en un contexto
donde la confianza, la co-responsabilidad y el compromiso cívico son elementos
clave para el proceso de cambio que experimentan los gobiernos y las
administraciones públicas de cara a los desafíos que le impone la sociedad en
el nuevo milenio.
Señoras y
señores, se preguntarán, y todo esto, para qué; la respuesta es simplemente
compleja, para resolver el problema de la responsabilización de la
Administración Pública ante los ciudadanos.
La buena noticia, y para que vean que no todo
son problemas, es que este diplomado ofrece un conjunto de herramientas
teóricas y prácticas que aportan los elementos necesarios para lograr una
gestión eficaz y eficiente de los recursos económicos, sociales y naturales del
ámbito municipal, así que están en buenas manos, por lo que no me resta más que
felicitarlos por haber tomado la decisión de cursar el Diplomado de Gestión
Municipal de la Universidad Veracruzana, deseándoles el mejor de los éxitos y
que sea en provecho de la sociedad.
Muchas gracias.
[1]
Manjarrez Rivera, Jorge. LA
CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA FISCALIZACIÓN EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE MÉXICO: 1997-2001, págs. 139,140 y 141.
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