La administración pública en
México se ha convertido en un mal necesario.
Cómo explicar tal
afirmación, cómo entender que nos resulta imperioso depender de alguien, o de
un grupo de personas, que administre nuestras vidas y nuestro patrimonio como
sociedad, aun cuando lo haga en su entero beneficio, de manera egoísta, y que para
lograr sus personales fines haga del patrimonio colectivo y del bien común, un
botín, producto de actos deshonestos, ilegales e inmorales.
Max Weber, explica que “Toda empresa de dominación que requiera una
administración continuada necesita, por una parte, la orientación de la
actividad humana hacia la obediencia a aquellos señores que se pretenden
portadores del poder elegido y, por la otra, el poder de disposición, gracias a
dicha obediencia, sobre aquellos bienes que, en su caso, sean necesarios para
el empleo del poder físico: el personal administrativo y los medios materiales
de la administración”.
Vista la administración
pública de esta forma, nos permite comprender que efectivamente es un mal
necesario, pero para mantener el poder de dominación, como sucede en las
monarquías, los feudos, y todas las formas de gobierno que la historia nos ha
permitido conocer, en donde el súbdito, el vasallo, el pueblo, no es más que un
activo, fuente de riqueza para el jefe político, en esos esquemas, que se
suponen del pasado, no hay necesidad ni posibilidad de exigirle al cuadro administrativo,
más nada que obediencia y lealtad al sujeto dominante, lo cual lleva implícita
la honestidad absoluta en la administración de los bienes materiales propiedad
del monarca, príncipe, o caudillo, no por un sentido ético y de honorabilidad,
sino por el temor fundado a ese poder de disposición del sujeto dominante, que
incluso ejerce en la vida del personal administrativo.
Mucha sangre se ha derramado
para arrancar ese poder de disposición a los sujetos dominantes, y entregárselo
a quien se supone es el detentador original del poder, el pueblo; desde cuya
óptica, cómo podríamos explicar ese mal necesario, cómo entender a la
administración pública, cuando el sentimiento popular es que está formada por
una caterva de ladrones, por una turba de seres corruptos, cuyo mejor símil en
el reino animal, es el de una colonia de hematófagos, de la familia de los hirudíneos, los cuales pueden ser
marinos, terrestres y arborícolas, que cuentan con una desarrollada elasticidad y flexibilidad y
su longevidad media es de 27 años, y
hasta más (claro, hasta que se pensionan
o jubilan, si bien nos va), mejor conocidos como sanguijuelas.
Para entender este mal,
habría que recurrir a “…la sabiduría
divina era(es) tan infinita que no era(es) posible que en su grandiosidad y
complejidad fuera comprendida por los finitos seres humanos, de tal manera que
muchas veces lo que para nosotros es un mal (más en concreto un dolor, e incluso,
y más allá, un dolor incomprensible en su causa o finalidad como es el
sufrimiento innecesario de un niño o de un animal) en el contexto de la
sabiduría divina adquiere una plena explicación: la de que Dios ordena el mundo
de la mejor de las maneras posibles sin dejar resquicio alguno a la
imperfección entendida como error. De tal suerte que incluso el mal tiene en
último término un sentido de bien general. El mal se hace así necesario (para
que exista lo perfecto debe darse, entre otras razones, lo imperfecto). Todo
tiene en el universo su porqué, su razón, y es obvio que Dios no juega a los
dados con el universo.”
Así las cosas, podríamos
afirmar que este mal necesario existe con la única finalidad de que los seres
humanos podamos ir mejorando y perfeccionando a la administración pública, y
convertirla en algo que en verdad sirva a la gente, que el patrimonio colectivo,
deje de ser un botín personal y sea utilizado en beneficio de todos.
Comprendida nuestra tarea en
la vida, de aquellos que como decía Weber, no vivimos de la política, sino que
vivimos para la política, haciendo de ella un sentido del deber de servir,
tenemos que avocarnos a mejorar los esquemas bajo los cuales se conduce la administración pública.
Un mecanismo que hasta el
momento solo ha servido de manera idealista, que pocos frutos ha dado
materialmente, es el de establecer en el título cuarto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
lo relativo a la responsabilidad, obligaciones y sanciones en el servicio público;
esperando que todos los empleados del gobierno cumplan con las obligaciones
salvaguardando la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
deben ser observadas en el desempeño de todo empleo, cargo o comisión, cuyo
ingreso derive del erario público.
Sería un tanto irresponsable
afirmar que el mandato constitucional antes señalado, no se cumple por los
servidores públicos, sino se sustenta lo dicho con datos duros que pongan en
evidencia que tal deber no ha logrado pasar del estado ideal al estado
material.
Veamos,
“En el Índice
de Percepción de la Corrupción 2014 elaborado año tras año
por Transparencia Internacional, México obtuvo una puntuación
de 35 sobre 100 y se ubicó en la posición 103 junto con Bolivia, Moldavia y
Níger. La escala va de cero (percepción de altos niveles de
corrupción) a 100 (percepción de bajos niveles de corrupción). Pese a mejorar
un punto entre 2013 y 2014, pasando de una calificación de 34 a 35, el hecho de
que otros países también mejoraran en el mismo periodo y de que el índice mide
ahora a dos países menos (175), hace que los cambios registrados en México no
sean considerados como significativos.
Transparencia Mexicana informó que la edición 2014 del Índice de
Percepción de la Corrupción concluyó en el primer semestre de 2014, por lo
que no considera los eventos recientes en materia de derechos humanos,
procuración de justicia, conflicto de intereses que han sido ampliamente
discutidos en la opinión pública nacional e internacional.
Una amplia brecha entre México y las principales economías con las que
comercia y compite caracteriza a México, que sigue siendo el país con la puntuación más
baja entre los países de la OCDE –que agrupa a las economías más desarrolladas
del mundo. En América Latina, más de 30 posiciones separan a México de Brasil,
su principal competidor económico en la región quien se encuentra en el lugar
69 de 175 países. México se encuentra 82 lugares por debajo de Chile, 18
lugares por debajo de Perú y 9 lugares por debajo de Colombia. Transparencia
Mexicana destaca que cuando menos dos de estos países, Brasil y Colombia,
también se encuentran profundamente afectados por violencia y crimen
organizado.”
La corrupción la entendemos
tal y como se explica en el Diccionario de la Lengua Española, en donde encontramos
que en su 4ª acepción señala:
“En las organizaciones, especialmente en las públicas, práctica
consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en
provecho, económico o de otra índole, de sus gestores.”
En la segunda acepción, se
refiere a la palabra corromper, que significa: Echar a perder, depravar, dañar, pudrir.
La verdad sea dicha, nos
queda claro con esta definición que todo lo relacionado con la corrupción echa
a perder cualquier sistema político, jurídico y económico; el Centro de
Investigación para el Desarrollo A.C, CIDAC, al respecto señala:
“Se calcula que el costo
anual de la corrupción oscila entre el 2 y 10% del Producto Interno Bruto, lo
cual equivale a 26 y 130 mil millones de pesos. Al
mismo tiempo, se estima que en promedio las familias mexicanas destinan el 14%
de sus ingresos mensuales a la corrupción. Por otra parte, la corrupción también se
percibe como uno de los mayores obstáculos para el desarrollo de negocios en
México, inclusive por encima de la regulación tributaria, la burocracia o el
delito. Además, México ocupa el lugar 103 de 175
economías evaluadas por el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia
Internacional, y el último lugar de los 34 países que integran la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Si bien todos los datos
anteriores son estimaciones y aproximaciones del alcance de la problemática, se
puede concluir que las consecuencias de la corrupción pueden ser mayores y, por
consiguiente, más costosas”.
Este impresionante costo a
cargo de todos los mexicanos, está provocando que nuestra relación
estado-sociedad, esté por colapsar, de ahí la necesidad de establecer
mecanismos que combatan este flagelo; para ello debemos analizar si el diseño
legal, puede ser mejorado para tal fin.
Uno de los factores
determinantes de que la corrupción no pueda ser abatida, no es el que señaló el
Presidente Enrique Peña Nieto como un problema de condición humana,
y mucho menos desde el punto de vista en que lo dijo, de naturaleza humana, si
fuera así, estaríamos hablando de algo genético, algo tan arraigado en nuestro
ADN, que sinceramente, supondríamos que la corrupción es el cáncer, de ser esto
cierto, hasta el momento, no hay nada que pueda curar el cáncer, en
consecuencia no hay nada que pueda curar la corrupción.
Lo cierto es que no se
comparte tal expresión presidencial, afirmamos por nuestra parte que el factor
principal de que la corrupción no pueda ser abatida, se llama “impunidad”, entendida ésta como la
inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los
autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o
disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación,
detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas
apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas (Reporte
Orentlicher 2005).
La impunidad tiene muchas
causas: de hecho, de derecho, políticas, sociales, etc., que no son motivo de
estudio en el presente trabajo,
sin embargo, desde un punto de vista estricto, la impunidad se puede medir a
base de resultados, veamos algunos ejemplos:
La Auditoría Superior de la
Federación(ASF),
reporta en su portal que presentó denuncias
penales por las Cuentas Públicas 1998-2012, en un total de 459, contra diversos
entes fiscalizables, desde secretarías de estado, hasta municipios, de las
cuales 7 han sido consignadas, en 8 se ha determinado el no ejercicio de la
acción pena, igual número de 8, se determinó la reserva y el resto, es decir,
436, se están integrando todavía en el Ministerio Público; hasta ahí la
información que se encuentra en el sitio web de la ASF, sobre el tema, lo que
es alarmante, ya que el grado o índice de efectividad del ente fiscalizador, no
representa ni el 2%, de igual forma se desprende de estos datos duros, que son
más las que se mandan al cajón de los olvidos, que las que se ejercita la
acción penal, y sobre todo algo realmente preocupante, que pueden haber
investigaciones ministeriales que están todavía en trámite que pueden datar de
hace casi 17 años, tomando en consideración que se iniciaron en 1998, y estamos
en 2015 y no sabemos si esas denuncias están vigentes, presumimos que no, pero
lo cierto es que alguien está fallando de manera sorprendente en perjuicio de
la sociedad, o es la ASF que no presenta de manera correcta, adecuada las
denuncias y no aporta el material probatorio pertinente para sustentar su
dicho, o es el Ministerio Público que no hace su trabajo de investigador, y
dejarán pasar el tiempo en las 436 denuncias en trámite, hasta que las acciones
penales prescriban, sobre lo cual también se podría culpar a la ASF por no
impulsar la indagatoria y dejarla morir, hasta que la memoria colectiva no
tenga registro de esos asuntos, ¿quién se acuerda de las denuncias del siglo
pasado?, o podríamos decir que se trata de una simulación.
Otro
ejemplo más lo encontramos en el portal de la Secretaría de la Función Pública
(SFP), que reporta que del 1 de enero al 15 de junio de 2015, los órganos internos de
control de las dependencias e instituciones de la Administración Pública
Federal, recibieron un total de 11,990 quejas y denuncias, relacionadas con el
incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos,
siendo los entes públicos los siguientes:
Fuente:
Portal de la Secretaría de la Función Pública.
Por los temas que a
continuación se señalan:
Fuente:
Portal de la Secretaría de la Función Pública.
No encontramos más nada en
el portal de la SFP, esto es, no hay información para saber en qué estado se
encuentran, si el quejoso(a) o denunciante, reclamó la reparación de algún
daño, si éste ha sido reparado, si se ha sancionado a los servidores públicos
responsables, si los hechos puestos en conocimiento de la autoridad, dieron
lugar a presentar denuncias penales, si ya han causado estado o están bajo
algún proceso de impugnación, si el querellante tuvo acceso al procedimiento y
pudo aportar pruebas, o simplemente se convirtió en una estadística más; son
casi 12 mil quejas y denuncias, que de manera simple se puede decir que
equivalen a casi 12 mil personas, ciudadanos que exigen y hacen valer sus
derechos; qué no es eso precisamente lo que se espera de la sociedad, en un estado
democrático de derecho, en donde debe imperar el compromiso social y político
de fortalecer una ciudadanía activa y responsable, una ciudadanía que tenga el
valor de hacer valer lo que en derecho le corresponde.
Este es el punto medular del
problema, la escaza o casi nula participación ciudadana en los procedimientos
de responsabilidad de los servidores públicos, de ahí que los ciudadanos no
tengan interés ni confianza en los mismos.
Esta situación no se la
podemos atribuir como podría pensarse a la apatía
social, sino a un mal diseño del marco legal que inhibe toda participación
ciudadana en la vigilancia y control del actuar de los servidores públicos, y
la limita a la simple queja y/o denuncia ante órganos de control, que una vez
recibido el reclamo ciudadano no tienen el deber de informar al quejoso y/o
denunciante del resultado del mismo, así que, pase lo que pase, es decir, el
resultado que se obtenga, ya no es de la incumbencia de la sociedad.
Este mal diseño fue
establecido (interpretado) así por el Poder Judicial de la Federación, en la
jurisprudencia que se transcribe:
Época: Novena Época
Registro: 176129
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta
Tomo XXIII, Enero de 2006
Materia(s): Administrativa
Tesis: 2a./J. 1/2006
Página: 1120
RESPONSABILIDADES
DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL DENUNCIANTE DE LA QUEJA ADMINISTRATIVA CARECE DE
INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA RESOLUCIÓN QUE LA DECLARA
IMPROCEDENTE.
De conformidad con los artículos 49 y 50 de
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cualquier
persona tiene derecho a presentar quejas y denuncias por incumplimiento de las
obligaciones de los servidores públicos, con las cuales se inicia, en su caso,
el procedimiento disciplinario correspondiente; sin embargo, como el régimen de
responsabilidades relativo no tiene como propósito fundamental salvaguardar
intereses particulares mediante el procedimiento sancionador, sino preservar
una prestación óptima del servicio público de que se trate, el orden jurídico
objetivo otorga al particular una mera facultad de formular quejas y denuncias
por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, sin que
pueda exigir de la autoridad una determinada conducta respecto de sus
pretensiones, de ahí que aquél carezca de interés jurídico para impugnar en
amparo la resolución que ordena el archivo del expediente por ser improcedente
la queja o por no existir elementos para fincar responsabilidad administrativa.
Contradicción de tesis 139/2005-SS. Entre las
sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Cuarto, ambos en Materia
Administrativa del Primer Circuito. 9 de diciembre de 2005. Mayoría de tres
votos. Disidentes: Genaro David Góngora Pimentel y Juan Díaz Romero. Ponente:
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Marco Antonio Cepeda Anaya.
Tesis de jurisprudencia 1/2006. Aprobada por
la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del trece de enero de
dos mil seis.
Lo que tenemos aquí no es
más que una pared legal e institucional, mediante la cual, la administración
pública le dice a la sociedad, está bien que vengas a denunciar los actos
deshonestos de mis servidores públicos, sin embargo, lo que yo haga con ellos,
es cosa mía, algo así como decir de manera coloquial “los trapos sucios se lavan en casa”.
Muchos podrían pensar que
las quejas y/o denuncias ante los órganos de control interno, por asuntos que
tienen que ver con maltrato, abuso de autoridad, incumplimiento o cumplimiento
deficiente del servicio público, no es algo que pueda afectar a la sociedad en
general, porque no impacta en el uso de los recursos públicos de manera directa
ni significativa, nada más alejado de la realidad.
Se afirma lo anterior, con
base en los datos que arrojan las auditorías y procedimientos llevados a cabo
por la Auditoría Superior de la Federación, que informa que por concepto de
recuperaciones derivadas de la Fiscalización Superior de las Cuentas Públicas
2001 a 2013, ha recuperado la nada despreciable suma de $94,652.1 millones de pesos, con cifras al 31 de marzo de 2015,
importe que tiene soporte documental en información clasificada como reservada
o confidencial que se agrupa en los siguientes rubros:
1.
Cheques, transferencias bancarias y depósitos;
2.
Formatos del SAT, correspondientes a Declaraciones Fiscales
(Impuestos, Derechos, Productos y Aprovechamientos);
3.
Reintegros a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra
figura análoga;
4.
Diversa documentación que forma parte de los papeles de
trabajo de las unidades administrativas auditoras de esta Auditoría Superior de
la Federación; y
5.
Otro tipo de documentación proporcionada a esta Auditoría
Superior de la Federación con el carácter de reservada o confidencial.
Ahora bien, si lo anterior
lo contrastamos con el hecho de que la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, establece que la
fiscalización de la Cuenta Pública comprende la revisión de los ingresos, los
egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos
fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de
recursos públicos federales, con excepción de las participaciones federales,
así como de la demás información financiera, contable, patrimonial,
presupuestaria y programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en
dicho documento, conforme a las disposiciones aplicables, y que La
fiscalización de la Cuenta Pública tiene por objeto: I. Evaluar los resultados
de la gestión financiera: a) Si se cumplió con las disposiciones jurídicas
aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental;
contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos,
conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e
inmuebles; almacenes y demás activos; recursos materiales, y demás normatividad
aplicable al ejercicio del gasto público; b) Si la captación, recaudación,
administración, custodia, manejo, ejercicio y aplicación de recursos federales,
incluyendo subsidios, transferencias y donativos, y si los actos, contratos,
convenios, mandatos, fondos, fideicomisos, prestación de servicios públicos,
operaciones o cualquier acto que las entidades fiscalizadas, celebren o
realicen, relacionados con el ejercicio del gasto público federal, se ajustaron a la legalidad, y si no han
causado daños o perjuicios, o ambos, en contra de la Hacienda Pública Federal
o, en su caso, del patrimonio de los entes públicos federales o de las
entidades paraestatales federales; II. Comprobar si el ejercicio de la Ley
de Ingresos y el Presupuesto se ha ajustado a los criterios señalados en los
mismos: a) Si las cantidades correspondientes a los ingresos y a los egresos,
se ajustaron o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas; b) Si
los programas y su ejecución se ajustaron a los términos y montos aprobados en
el Presupuesto; c) Si los recursos provenientes de financiamientos se
obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y
forma establecidas por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se
cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos;
entre otros, podremos concluir que la recuperación a que hace alusión la
ASF, se debió a hechos y actos de corrupción, ya sea por la negligencia,
omisión, dolo, mala fe, y/o uso indebido de recursos públicos en general por
parte de los servidores públicos encargados de administrar, gestionar y
custodiar los recursos públicos de todos los mexicanos, podemos establecer que tales
actos, afectan a toda la sociedad en general, y no tan solo a un individuo o
grupo de ellos.
No se omite o pasa por alto,
algunas precisiones respecto de la información que la ASF vierte en su portal
de internet:
1.- La
información (documentos y registros) sustento de sus afirmación en relación con
lo recuperado, la manejan como información reservada y/o confidencial, lo que
nos deja fuera de toda posibilidad de confrontar y corroborar su dicho, lo que
de entrada es indebido, y nuevamente nos dejan como ciudadanos, bajo el
principio de la buena fe, misma que prácticamente se ha vuelto un dogma casi
religioso que tanto daño hace a lo que debe ser una administración laica.
2.- No sabemos
qué destino o uso se le ha dado o se le dará a tan importante suma recuperada.
3.- Tampoco se
observa si la recuperación fue con motivo de las funciones ordinarias de la
ASF, o tuvo su origen (cuando menos parte de ella) en denuncias ciudadanas,
pensemos en los comités de contraloría social o los comités comunitarios de la
obra pública (integrado por los beneficiarios de las mismas), que tienen entre
sus funciones, participar en la programación, destino, aplicación, vigilancia,
ejecución, control, seguimiento y evaluación.
La verdad es que la
información a que nos referimos, no nos sirve realmente de nada, no es más que
un montón de cifras decorativas que pierden todo valor y credibilidad, ante la
opacidad y poca proactividad con la que se maneja.
Pasado el lapsus emocional,
retomamos el rumbo en el tema medular de este estudio, que es precisamente la Tesis de jurisprudencia 1/2006,
aprobada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
sesión privada del trece de enero de dos mil seis, que se transcribió líneas
arriba, y sobre la cual hemos dicho que se constituye en un tapón legal, que
obstaculiza el desarrollo de las acciones ciudadanas en contra de la
corrupción.
Esto se asevera, tomando en
consideración que si el particular solo tiene una mera facultad de formular
quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores
públicos, sin que pueda exigir de la autoridad una determinada conducta
respecto de sus pretensiones, de ahí que aquél carezca de interés jurídico para
impugnar en amparo la resolución que ordena el archivo del expediente por ser
improcedente la queja o por no existir elementos para fincar responsabilidad
administrativa, lo que se provoca en la conciencia colectiva, que de nada sirve
en preocuparse en denunciar los actos de corrupción de los servidores públicos,
si no se tiene el derecho a darle seguimiento puntual, y en su caso, el poder
impugnar una resolución de la propia autoridad administrativa (órganos de
control interno), cuando se le absuelva al servidor público, y tal absolución
se considere un acto más de impunidad, de la que tanto se duele la Nación.
Lo que se propone al
respecto es simple, esta tesis jurisprudencial debe ser superada, y dejada sin
efecto, esto es, no condicionar al interés jurídico; que es un concepto
atávico, cerrado y obstinado; que limita de manera artificial el interés de
todos a saber la verdad, a que se haga justicia y que se repare el daño
causado, ya sea individual o colectivamente a la sociedad o a parte de ella;
concepto que la Primera y Segunda Salas de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, han señalado que para que el juicio de
amparo sea procedente, es necesario que se pruebe la existencia de un interés
jurídico, esto es, un interés personal, cualificado, actual, real y
jurídicamente relevante que, de prosperar la acción, se traduzca en un
beneficio jurídico a favor del quejoso.
Pero no todo está perdido en la Corte, afortunadamente ese concepto
cerrado del interés jurídico está cambiando a raíz de la reforma al
artículo 107 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 6 de junio de 2011, en la que se sustituyó el concepto de interés jurídico por
el de interés legítimo, mismo que es entendido como aquel interés personal,
individual o colectivo, cualificado, actual, real y jurídicamente relevante,
que puede traducirse, en caso de concederse el amparo, en un beneficio jurídico
en favor del quejoso derivado de una afectación a su esfera jurídica en sentido
amplio, que puede ser de índole económica, profesional, de salud pública, o de
cualquier otra; esta
concepción abre una puerta bastante amplia para la protección de los derechos
humanos, como es el de la salud, la educación, vivienda, entorno sustentable,
etc., que solo se pueden lograr en beneficio de la sociedad, si se cuenta con
recursos, por lo que, el mal uso de los mismos sin duda afecta de manera
directa a la colectividad, impidiéndole llegar a un estado mejor en su entorno.
Este cambio tan
significativo e importante ya lo podemos observar en la sentencia dictada en el
juicio de amparo en revisión 323/2014,
de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación de
fecha once de marzo de dos mil quince, que marca un hito en la historia de la
rendición de cuentas y la fiscalización ciudadana.
El asunto en comento tiene
como antecedente el juicio de amparo que promovió Aprender Primero, asociación civil y Justicia Justa, asociación civil;
siendo el acto reclamado, la omisión de promover ante las instancias federales
competentes las responsabilidades administrativas y penales, así como
resarcitorias de daños, respecto del manejo, destino y aplicación de recursos
del fondo de aportaciones para la educación básica y normal (FAEB) y del ramo
25, aportaciones para los servicios de educación básica y normal en el distrito
federal, respecto de diversos conceptos, en la relación con el presupuesto de
egresos de la federación para los ejercicios fiscales de 2009 y 2010; la
omisión de no instruir o prohibir a las autoridades administrativas competentes
que se abstengan de manejar, destinar y aplicar recursos del fondo de
aportaciones para la educación básica y normal (FAEB), respecto al presupuesto
de egresos de la federación correspondiente al ejercicio fiscal de 2013; y la
omisión de vigilar la distribución a las dependencias federales y a las
entidades federativas en el año dos mil trece, de los recursos que integran el
fondo de aportaciones para la educación básica y normal (FAEB), al gasto
público en materia educativa; fueron señaladas como autoridades responsables,
entre otras los CC. Auditor superior
de la federación, auditor especial del gasto federalizado, director general de
auditoría a las aportaciones federales en entidades federativas, y director
general de responsabilidades a los recursos federales en estados y municipios.
El motivo del amparo se
centra realmente en la afirmación de las asociaciones civiles quejosas, de que
las autoridades responsables, no dieron cumplimiento expreso a las facultades
que se derivan de la identificación de la propia Auditoría Superior de la
Federación, respecto de cantidades que no fueron destinadas al fin para el cual
se tenía previsto. En específico, se identificaron cuatro reclamos: 1) Existe incongruencia en casos
similares y las facultades ejercidas, 2)
Existen casos en los que no hay constancia del inicio de un procedimiento
resarcitorio; 3) En algunos casos se
ordenó la investigación de las irregularidades pero no se fincaron
responsabilidades, y, 4) En otros se
tuvo por satisfecha la irregularidad con el simple reintegro de los recursos,
sin tomar en cuenta que su actuación en el fincamiento de responsabilidades
debió continuar.
Lo anterior derivado de que
a raíz de las auditorías practicadas por la ASF al fondo de aportaciones para
la educación básica y normal (FAEB) y del ramo 25, se determinaron las
siguientes observaciones e irregularidades:
|
·
El desconocimiento del destino y aplicación de los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
·
La identificación de recursos no ejercidos,
programados para infraestructura educativa, pero sin contar con la
documentación comprobatoria de tal situación.
·
Destino de los recursos a conceptos no financiables
con cargo en los gastos de operación.
·
Apoyos a secciones sindicales que no tienen
vinculación con el servicio de educación básica o con la formación de
docentes; asimismo, se efectuaron pagos con recursos del fondo a trabajadores
comisionados al sindicato.
·
No existió prueba documental sobre el destino y
aplicación de los intereses generados por los recursos de Fondo de
Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
·
Se efectuaron pagos que no corresponden a categorías
destinadas a la educación básica y formación de docentes, así como al pago a
trabajadores adscritos a centros de trabajo que no estuvieron relacionados en
el catálogo de dicha institución, por lo que se desconoce si corresponde a
los fines del fondo.
|
Fuente:
Sentencia del amparo en revisión 323/2014, de la Primera Sala de la SCJN.
El asunto llega al
conocimiento de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Unión, a
través del juicio de amparo en revisión 323/2014, tomando
en consideración lo resuelto en la solicitud de ejercicio de facultad de
atracción 48/2014; en este juicio se analiza de manera muy relevante el tema de la procedencia en el juicio de amparo indirecto, cuando se hace valer
un interés legítimo, superando con dicho análisis la cerrazón del concepto de
interés jurídico.
Los argumentos que las asociaciones civiles hicieron valer para
demostrar la procedencia de su amparo fueron los siguientes:
|
1.- El texto reformado del
artículo 107, fracción I, de la Constitución Federal, instituye la figura del
“interés legítimo individual o colectivo” cuando se reclame la violación de
derechos humanos en razón de su especial situación frente al orden jurídico.
2.- El interés legítimo, conforme
al objeto social de sus estatutos constitutivos, lo que demuestra su especial
situación frente al orden jurídico, ya que conforme a éstos el juicio de
amparo intentado es el medio idóneo de defensa para reclamar la violación a
diversos derechos humanos, siendo preponderante el derecho a la educación,
cuya protección y defensa es el objeto principal del ejercicio de su libertad
de asociación.
3.- Los actos reclamados provocan
una afectación económica, pues el destino del gasto público repercute en la
calidad educativa; añade que se trata de un interés cualificado y
jurídicamente relevante, pues los objetos sociales de las asociaciones las
legitiman para intervenir en estas controversias y, finalmente, porque la
ejecutoria de ser favorable, aseguraría el uso de recursos públicos de
conformidad con el artículo 134 constitucional.
4.- Las autoridades responsables
han actuado al margen de las atribuciones y responsabilidades que les
corresponde en el ámbito de sus competencias, con lo cual violan el derecho a
la educación, al haber omitido proceder como le es obligatorio y haber
actuado irregularmente.
5.- Pretenden que las autoridades
responsables realicen en el ejercicio fiscal de dos mil trece una asignación
efectiva de los recursos y una distribución equitativa en el sistema
educativo; asimismo, respecto de los años dos mil nueve y dos mil diez,
pretenden que se finquen las responsabilidades administrativas que procedan,
se corrijan las inconsistencias e irregularidades en los informes de la
Auditoría Superior de la Federación y, finalmente, que se inhiba la
distracción de los recursos a finalidades inconstitucionales, mismas que
transgreden lo previsto en el artículo 134 constitucional.
6.- El interés jurídico
relevante, en virtud de su especial situación frente al orden jurídico no es
en razón del interés general del destino del gasto público, sino se refiere a
la certidumbre jurídica de la colectividad integrada por los contribuyentes
prevista en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
|
Fuente:
Sentencia del amparo en revisión 323/2014, de la Primera Sala de la SCJN.
Como se puede ver, estos argumentos serían válidos para reclamar la
eficaz y eficiente aplicación de los recursos públicos, respecto de cualquier
derecho humano, como lo puede ser el de la vivienda, la salud, el agua, etc.,
de ahí su importancia y lo relevante de los mismos.
Los razonamientos de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, al resolver este asunto, fueron los siguientes:
“…
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de cinco de
junio de dos mil catorce, al resolver la contradicción de tesis 111/2013, por
mayoría de ocho votos, determinó que desde mil novecientos diecisiete y durante
la vigencia de la Ley de Amparo anterior, se había realizado una interpretación
constante respecto del interés jurídico, al identificarlo con un perjuicio
directo a la esfera jurídica del quejoso a partir de la titularidad de un
derecho público subjetivo, lo que significaba que debía acreditarse de una
lesión directa e inmediata en la persona o patrimonio del quejoso. La referida
resolución hizo referencia a las reformas constitucionales de dos mil once,
relacionadas con los derechos humanos y el juicio de amparo, para concluir que
a partir de su entrada en vigor, se adoptó un paradigma constitucional que
obliga a todas las autoridades del país a adoptar la protección más amplia para
las personas, lo cual implica que la interpretación de las figuras jurídicas
integrantes de nuestro sistema jurídico debe ser conforme al principio pro persona, que constituye la base de
dicho paradigma. En razón de lo anterior, dicha resolución se dio a la tarea de
definir los alcances del interés legítimo como presupuesto procesal para acudir
al juicio de amparo, respecto del cual concluyó que conforme a dicho supuesto,
para acudir al juicio de amparo se requiere de la existencia de una afectación
en cierta esfera jurídica —no exclusivamente en una cuestión patrimonial—
apreciada bajo un parámetro de razonabilidad, y no sólo como una simple
posibilidad, ante lo cual, una eventual sentencia de protección constitucional
implicaría la obtención de un beneficio determinado, el cual no puede ser
lejanamente derivado, sino resultado inmediato de la resolución que en su caso
llegue a dictarse. Concepto que consideró acorde a lo señalado en el artículo
107, fracción I, constitucional. Es importante precisar, que el Pleno determinó
que el interés legítimo es un concepto jurídico de enorme complejidad, cuyos contenidos
esenciales pueden ser delimitados por esta Suprema Corte, pero la
categorización de todas las posibles situaciones y supuestos para la
actualización de esta figura requiere de un análisis concreto, atendiendo a las
situaciones de cada caso. (…) el
Pleno consideró como elementos para analizar si se actualiza el interés
legítimo para ejercer la acción de amparo, los siguientes: a) Implica la existencia de un vínculo entre ciertos derechos
fundamentales y una persona que comparece en el proceso. b) El vínculo no requiere de una facultad otorgada expresamente por
el orden jurídico, es decir, la persona con interés se encuentra en aptitud de
expresar un agravio diferenciado al resto de los integrantes de la sociedad, al
tratarse de un interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante. c) Consiste en una categoría
diferenciada y más amplia que el interés jurídico, pero tampoco se trata de un
interés genérico de la sociedad como ocurre con el interés simple. Es decir,
implica el acceso a los tribunales competentes ante posibles lesiones jurídicas
a intereses jurídicamente relevantes y, por ende, protegidos. e) La concesión del amparo, se
traduciría en un beneficio jurídico en favor del quejoso, es decir, un efecto
positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto, mismo que
no puede ser lejanamente derivado, sino resultado inmediato de la resolución
que en su caso llegue a dictarse. f) Debe existir una afectación a la esfera
jurídica del quejoso en un sentido amplio, apreciada bajo un parámetro de
razonabilidad y no sólo como una simple posibilidad. g) Así, el quejoso tiene un interés propio distinto al de cualquier
otro gobernado, consistente en que los poderes públicos actúen de conformidad
con el ordenamiento jurídico, cuando con motivo de tales fines se incide en el
ámbito de dicho interés propio. h) La
situación jurídica identificable, surge por una relación específica con el
objeto de la pretensión que se aduce, ya sea por una circunstancia personal o
por una regulación sectorial. i) Si
bien en una situación jurídica concreta pueden concurrir el interés colectivo o
difuso y el interés legítimo, lo cierto es que tal asociación no es absoluta e
indefectible. j) Debido a su
configuración normativa, la categorización de todas las posibles situaciones y
supuestos del interés legítimo, deberá ser producto de la labor cotidiana de
los juzgadores de amparo al aplicar dicha figura jurídica. k) Finalmente, el interés debe responder a la naturaleza del
proceso del cual forma parte, es decir, el interés legítimo requiere ser
armónico con la dinámica y alcances del juicio de amparo, consistentes en la
protección de los derechos fundamentales de las personas.
Sin que se pretenda hacer la
transcripción a pie juntillas de la sentencia, si resulta de relevancia,
transcribir las consideraciones que tuvo la Primera Sala, para conceder el
amparo y protección de la Justicia de la Unión:
“…
toda vez que dicha persona moral sí
cuenta con una especial situación frente al derecho que cuestiona que lo legítima
para acudir al juicio de amparo; por lo que se cumplen las notas distintivas
que se enunciaron con anterioridad. En efecto, en primer término, existe un
vínculo entre el derecho humano reclamado y la persona que comparece en el
proceso, pues se trata del derecho a la educación, en el cual se comprenden
diversos derechos y obligaciones, y no sólo el relativo a recibir o impartir
educación por parte del Estado, sino que se cuestiona el derecho en sus
distintas facetas, tales como las relativas a la existencia de instituciones y
programas de enseñanza en cantidad suficiente, que resulten accesibles a todos,
sin discriminación, tanto en su aspecto material como económico; así como su
aceptabilidad en la forma y el fondo, aunado a la flexibilidad necesaria para
adaptarse a las necesidades sociales y de las comunidades. Se insiste, el
derecho a la educación proyecta una diversidad de obligaciones, las cuales no
se encuentran impuestas de manera exclusiva al Estado, pues la sociedad civil
también se encuentra involucrada dentro del espectro de este derecho, conforme
a lo cual debe de participar de manera directa y activa para lograr su
efectividad. Así lo impone la Observación General número 13 del Comité de
Derechos, Económicos, Sociales y Culturales, antes transcrita. De esa forma, en
el presente asunto la quejosa ********** aduce estar en una especial situación
frente a ese derecho, lo cual en el caso se acredita pues su objeto social se
encuentra encaminado a realizar actos tendientes a estudiar la adecuada
prestación de los servicios públicos educativos; así como evaluar, analizar, dictaminar, la
transparencia en la gestión gubernamental, el ejercicio eficiente del gasto
público educativo, la idoneidad de los docentes, materiales y métodos
educativos; así como la adecuada organización de las escuelas, la
infraestructura escolar suficiente y los sistemas de evaluaciones. Dentro del
objeto social también se advierte que la asociación está encaminada a realizar,
publicar y dar a conocer investigación básica y aplicada, enfocada al diseño,
evaluación y difusión de modelos y estrategias de la defensa al derecho a la
educación y de las necesarias reformas legislativas y de otro tipo al Sistema
Educativo Nacional que impulsen el desarrollo social para México. En razón de
lo anterior, esta Primera Sala considera que existe un vínculo entre la quejosa
y el derecho que se cuestiona en el presente asunto, pues se trata de una
organización de la sociedad civil cuyo objeto social se encuentra comprendido
en las diversas relaciones jurídicas que componen el derecho a la educación, al
estar constituida con la finalidad de llevar a cabo estudios e investigaciones
enfocadas a la evaluación de la educación y la gestión gubernamental en esta
materia, por lo que se encuentra comprendida dentro de los supuestos que
contempla la fracción III del artículo 3 constitucional; así como en el punto
3, párrafo 60 de la Observación General 13 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. En ese contexto, debe tomarse en cuenta que la
asociación está en una situación especial frente al derecho cuestionado, pues
no se está reclamando la protección de un derecho tradicional, en el que
fácilmente pueda identificarse o individualizarse un derecho subjetivo, sino
que se trata de un derecho compuesto por relaciones jurídicas, por lo que aun
cuando no es el beneficiario tradicional del derecho, es titular de
obligaciones y derechos que se encuentran comprendidos dentro del mismo, como
lo son intervenir como parte de la sociedad civil para lograr su efectividad.
Ahora bien, dada la naturaleza del derecho a la educación, si bien el artículo
3 de la Constitución no le otorga a las asociaciones una facultad exclusiva
para llevar a cabo esta labor, lo cierto es que sí existe un agravio diferenciado
respecto del resto de los integrantes de la sociedad, en virtud de que es una
asociación que fue constituida para la defensa de ese derecho y los
ordenamientos, tanto nacionales como internacionales, antes mencionados, le
otorgan la facultad específica a este tipo de asociaciones para intervenir en
el ejercicio de este derecho. En ese aspecto, no pasa inadvertido que la
asociación, así como cualquier ciudadano tienen la posibilidad de aducir una
defensa al derecho a la educación de manera abstracta, con un interés genérico
de hacer que las autoridades cumplan con las facultades que les fueron
otorgadas; sin embargo —en el caso— la asociación cuenta con una característica
diferenciada, pues su objeto social está encaminado a realizar actos, como los
previstos en el artículo 13.2 inciso e), del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales consistentes en proseguir activamente con el
desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de enseñanza y mejorar
continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente. Así, la pretensión
que se plantea en el presente juicio de amparo no se refiere sólo a la defensa
abstracta del derecho a la educación, sino que se trata de una defensa
específica que se encuentra estrechamente relacionada con el objeto para el
cual fue constituida, por lo que impedir el acceso al juicio de amparo, a su
vez impediría que la asociación cumpliera con uno de los fines para la que fue
creada; motivo por el cual, aun cuando en cierto punto el interés del ciudadano
y el de la asociación pudieran coincidir, ya que ambos tendrían un interés
simple para verificar que las autoridades cumplan con sus obligaciones, también
es cierto que el agravio diferenciado se actualiza, en virtud de la naturaleza
del derecho a la educación y la protección del objeto social de la quejosa.
Aunado a ello, al no permitir el cuestionamiento de los actos de las
autoridades en el juicio de amparo, se estaría incumpliendo con el deber de
respeto impuesto en el artículo 1 constitucional, relativo a no obstaculizar el
acceso al ejercicio del derecho, en virtud de que —como ya se dijo— la
asociación es parte de la sociedad civil que se encuentra vinculada de manera
específica al derecho a la educación, pues para lograr la efectividad de este
derecho se requiere de la interacción entre el Estado y los particulares. En
razón de lo anterior, una eventual concesión del amparo generaría un beneficio
específico a la asociación, pues podría ejercer de manera libre su objeto
social, con la finalidad de investigar y evaluar las condiciones del derecho a
la educación, en virtud de que en el caso se reclama la omisión, por parte de
las responsables, de cumplir sus facultades en la materia, hechos respecto de
los cuales la asociación tiene una obligación específica para cumplir con el
fin del derecho a la educación; de ahí que pueda considerarse que tiene un
interés propio distinto de cualquier otro gobernado, pues además de defender el
derecho a la educación acude en defensa de su esfera jurídica, pues considera
que los actos de las autoridades impiden el cumplimiento de su objeto social.
Otro de los aspectos que conviene destacar es que la pretensión de las quejosas
tiene la facultad de ser respondida en el juicio de amparo, pues dicho proceso
tiene como finalidad verificar el cumplimiento de garantías individuales
(derechos humanos), por lo que en este caso se trata de un interés que es
armónico con la dinámica y alcances del juicio de amparo, en virtud de que se
cuestiona una omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus facultades,
por lo que una eventual concesión podría tener por efecto obligar a la
autoridad responsable a que obre en el sentido de respetar la garantía de que
se trate y a cumplir lo que la misma garantía exija.”
Ahora bien, la Primera Sala, tuvo como cierto y por lo tanto que le asistía la razón a la quejosa en cuanto a que las responsables no acreditaron el
ejercicio pleno de sus facultades para lograr -con independencia de identificar
las irregularidades en el uso de los recursos del Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal- lo relativo a concluir los procedimientos
necesarios, ya sea para determinar una responsabilidad resarcitoria o para dar
vista a las autoridades competentes, para que estas a su vez inicien los procedimientos
necesarios para determinar las responsabilidades en el ámbito de
responsabilidades administrativas o penales; además de que se dijo que la
Auditoría Superior de la Federación, no es consistente en la implementación de
las acciones para el efecto de verificar la correcta administración de los
montos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal y Ramo
General 25 para el Distrito Federal, ya que si bien dicho organismo goza de independencia
en su gestión técnica, también lo es que dentro de sus funciones está la de
llevar a cabo todas las acciones necesarias para lograr el reintegro de las
cantidades ejercidas indebidamente, mediante el procedimiento resarcitorio; así
como el dar vista a las autoridades competentes en los ámbitos penal y
administrativo; lo cual no se acredita en autos y contraviene lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en relación con el derecho a la educación.
En consecuencia de lo
anterior, la Primera Sala, concedió el amparo, para los efectos siguientes:
1.- Demuestren haber cumplido
con las acciones necesarias dentro de sus facultades respecto
de los procedimientos de fincamiento de responsabilidades resarcitorias o, en su caso, las lleven a cabo,
en relación con los ciento treinta y tres pliegos de observaciones de dos mil
nueve y respecto de los ciento cincuenta y cuatro del ejercicio de dos mil
diez, en los que no existe aún resolución definitiva; lo anterior, con la
finalidad de resolver dichos procedimientos para dar certeza respecto de la
situación de las irregularidades detectadas en la fiscalización de la cuenta
pública, en términos de lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas, y
2.- Demuestren haber emitido un pronunciamiento en el que se especifique de manera fundada y
motivada, las razones por las cuales consideran procedente dar vista o no a las
autoridades competentes en los ámbitos penal y de responsabilidades
administrativas de los servidores públicos, con independencia del estado que
guarde el procedimiento resarcitorio, en términos de lo dispuesto en los
artículos 54 y 56 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas; o, de no haberlo hecho, lo lleven a cabo.
Este precedente ha abierto
la puerta a la participación ciudadana, en el quehacer público, en el deber
ciudadano de vigilar y controlar la gestión de las autoridades, y creo, será la
punta de lanza para echar por tierra la tesis de jurisprudencia 1/2006, de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y permitirá que
aquél que tenga el valor de señalar actos de corrupción y denunciarlos, pueda
darle seguimiento a dichas denuncias, y en caso de que las mismas no prosperen
y se presuma que las determinaciones de las autoridades de control, promueven y
fomentan la impunidad, se puedan impugnar ante las instancias de administración
de justicia.
Es un primer paso, pero un
paso grande, diría que se trató en realidad de un gran salto de y para la
sociedad; aún falta más, lo cierto es que, las asociaciones civiles, organismos
de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, comités ciudadanos y
contralorías sociales, etc., que estén legalmente constituidas, en cuyo objeto
social, o atribuciones y funciones legales, esté la salvaguarda de un derecho humano,
que se pueda relacionar directamente con el ejercicio de recursos públicos, es
posible acreditar un interés legítimo, que permita no tan solo pensar en el
juicio de amparo como único medio para hacer valer la Ley en toda su extensión,
sino también abre la posibilidad para procedimientos de responsabilidad
administrativa y denuncias de carácter penal; y todo ello, con la única aspiración
de: saber la verdad; obtener justicia, y
obtener la reparación del daño.
