Por: Fernando Aguilera de Hombre
Prosperidad es la mejor protección de valores
Mark Twain
Por qué iniciar este trabajo con un pensamiento que aparentemente no tiene nada que ver con la Globalización o con la Transparencia, sin embargo la prosperidad es algo que a todos nos interesa, y debemos reconocer que sendos temas inciden de manera directa en la prosperidad de las naciones.
Si partimos del hecho de que a la globalización se le ha satanizado, como culpable de las grandes disparidades, inequidades, desequilibrios e injusticias que se actualizan en los países en desarrollo, en especial por cuanto hace a la globalización financiera, a la que se le ha considerado como un lastre para el crecimiento y una fuente de inestabilidad[1].
Afirmándose incluso respecto de la globalización, que “… el terrorismo de hoy no es producto de la historia tradicional del anarquismo, del nihilismo, o del fanatismo. Es, en cambio, el compañero contemporáneo de la Globalización. (…) La globalización de los intercambios pone fin a la universalización de los valores. Esto marca el triunfo del pensamiento único por encima del pensamiento universal. Lo que se globaliza, en primera instancia, es el mercado, la profusión de los intercambios y de toda clase de productos, el flujo perpetuo de dinero. Culturalmente, la globalización da paso a la promiscuidad de signos y valores, a una forma de pornografía fáctica.”[2].
Tales afirmaciones, son en gran medida producto del análisis de situaciones de hecho y resultados dados, en no pocos países que se han sumado, voluntaria o involuntariamente, al movimiento globalizador, sin embargo, dichos estudios, dejan de lado, muchos de los aspectos positivos de la globalización, que redundan definitivamente en el bienestar de los pueblos.
Efectivamente, la globalización tiene efectos beneficiadores del desarrollo, y la idea de este ensayo es presentar uno de ellos, que tiene mucho que ver con la democracia y sus valores, que es el tema de la transparencia.
Para iniciar debemos tratar de entender lo que es la globalización, apuntando para ello, que: “designa la escala ampliada, la magnitud creciente, la aceleración y la profundización del impacto de los flujos y patrones transcontinentales de interacción social. La globalización remite a un cambio o transformación en la escala de la organización humana que enlaza comunidades distantes y expande el alcance de las relaciones de poder a través de regiones y continentes de todo el mundo.”[3]
Como se puede observar de la anterior cita, la globalización traspasa fronteras, para lograr un cambio o transformación, incluso en las relaciones de poder, lo que sin duda se da tanto al exterior como al interior de los países que se encuentran inmersos en los procesos globalizadores, ya que los efectos de estos procesos van más allá de un simple intercambio transcontinental de mercancías o de costumbres, sus efectos son de regulación, control, incluso de vigilancia; una visión globalista “… hace hincapié en el hecho de que la globalización es expresión de cambios estructurales, profundos en la escala de la organización moderna. Esos cambios se ponen de manifiesto, entre otras cosas, en el crecimiento de las corporaciones multinacionales (CMN), de los mercados financieros mundiales, de la difusión de la cultura popular y de la importancia de la degradación medioambiental global.”[4]
Los cambios profundos y estructurales en la organización moderna, a que se hace alusión, refieren necesariamente, en el orden interno de un país, al dominio formal de su autoridad política, frente a las prácticas y estructuras reales del sistema político y el sistema económico en los niveles nacional, regional y global [5].
En el presente trabajo no se pretende entrar al debate consistente en resolver o dirimir la controversia que existe en la doctrina de determinar si la globalización es un atentado contra la soberanía y la autonomía de una nación, o si es buena o mala per se, lo que se pretende en realidad es demostrar que la globalización, cuando menos en lo que respecta al tema de la transparencia, resulta ser un poderoso instrumento de implementación y operación de la democracia, que no se hubiera logrado en México, cuando menos por muchos años, sin la globalización; para lo cual nos enfocaremos en la internacionalización del proceso de elaboración de políticas públicas por parte de la autoridad política del país, sin detenernos en su concepto de soberanía como Estado-nación, para ello tomaremos las ideas de David Held[6], cuando cita a Luard y Krasner, al señalar que el crecimiento de estas nuevas formas de asociación política (corporaciones multinacionales, mercados financieros mundiales, etc.), refleja la rápida expansión de los vínculos transnacionales, la creciente interpenentración de la política exterior y la doméstica, y el correspondiente deseo de la mayoría de los Estados de lograr cierta forma de gobierno y regulación internacional que pueda afrontar los problemas políticos colectivos.
Ejemplos claros de la interpenetración de la política exterior en la doméstica, lo son el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), entre otros organismos financieros internacionales, cuyas políticas son acondicionadoras de muchas de las políticas internas de los países, en especial aquellos en desarrollo; en donde, una buena parte de las políticas públicas que afectan las actividades cotidianas de la gente se implementan a partir de decisiones tomadas en sedes no nacionales[7].
La condicionalidad de los organismos internacionales se ha extendido hasta incluir exigencias de buen gobierno, lo cual comprende respecto por los derechos humanos, mecanismos democráticos liberales de accountability política y administración pública efectiva; prescripciones que van acompañadas a los créditos de promoción del desarrollo[8].
En el caso de la Transparencia como política pública en México, la presión del contexto internacional económico y financiero, de la última década, fue decisiva y determinante.
En palabras del Dr. José Luis Soberanes Fernández, Presidente de la CNDH, tenemos que han transcurrido más de 30 años desde la incorporación del derecho a la información en nuestro ordenamiento jurídico y apenas hoy se ha comenzado a entender su importancia dentro de la democracia mexicana[9].
Tal situación no es fortuita, definitivamente se debe en gran medida a la presión globalizadora de las políticas externas de los organismos internacionales, esto claro, sin menospreciar el papel que en lo interno tuvieron las organizaciones civiles y los partidos políticos, y muchos estudiosos del tema, comprometidos con el mismo; sin embargo, de un análisis de las condiciones crediticias tanto del Banco Mundial como del Fondo Monetario Internacional, tenemos que de 1982 a 1995, ninguna de las cartas de intención o convenios firmados con dichos organismos, refiere a la transparencia como un tema de la agenda de negociaciones, esto es, como una condición crediticia, se pactan temas como inflación; política fiscal; deuda; impuestos; administración tributaria; política cambiaria; política salarial, política comercial, etc.[10]; lo que es notoriamente significativo si tomamos en cuenta que desde 1977 que incluye en el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el derecho a la información como un deber de garantía por parte del Estado Mexicano, hasta el año 2002, no tenía ninguna práctica real, como sucedió posteriormente a raíz de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en ese año. Lo que coincide de manera real y directa, con el cambio de políticas de los citados organismos internacionales.
En un estudio elaborado por el personal del Fondo Monetario Internacional, en el año de 2001[11], en relación con la transparencia se señaló que:
“La mayor apertura en la toma de decisiones de política económica y en la divulgación de datos sobre la evolución económica y financiera es un elemento clave del esfuerzo iniciado por la comunidad internacional para que la tarea de evitar las crisis financieras sea más eficaz. Este hincapié en la transparencia fomenta el funcionamiento ordenado y eficiente de los mercados financieros, reduce la probabilidad de las perturbaciones y promueve la rendición de cuentas por parte de los formuladores de la política. Muchos países han tomado medidas en los últimos años para dar más transparencia a sus economías, y el FMI ha puesto en marcha varias iniciativas para que sus operaciones y deliberaciones sobre aspectos de política estén más abiertas al público, al tiempo que se protege la función del FMI como asesor confidencial de los gobiernos.”
En ese mismo estudio y respecto al caso mexicano se estableció:
“Una de las características del período que condujo a la crisis mexicana de 1994–95 y a la crisis en los mercados emergentes en 1997–98 fue la falta de transparencia. En estas crisis, los mercados experimentaron primero incertidumbre al no tener información sobre acontecimientos importantes y luego se produjo irritación a causa de una serie de problemas interrelacionados. La insuficiencia de datos económicos, las deficiencias ocultas de los sistemas financieros y la falta de claridad de las medidas y de la formulación de la política de los gobiernos contribuyeron a la pérdida de confianza que por último amenazó con socavar la estabilidad mundial.”
El Banco Mundial, se condujo en el mismo sentido, en “The World Bank Policy on Disclosure of Information[12]”, publicado en 2002*, en donde se estableció:
“The sharing of information is essential for sustainable development. It stimulates public debate on and broadens understanding of development issues, and enhances transparency and accountability in the development process. It also strengthens public support for efforts to improve the lives of people in developing countries, facilitates collaboration among the many parties involved in development, and improves the quality of assistance projects and programs.”
Resulta relevante observar, como en ambos casos, la política de estos organismos se enfoca al desarrollo de la transparencia y el acceso a la información como mecanismos fundamentales para el desarrollo de las naciones, y que para el caso de México, dio como resultado, la adopción de todo un cambio de régimen, para pasar de la opacidad que el antiguo régimen mantenía, a la de una mediana transparencia que hoy en día se encuentra en proceso de desarrollo, y de la cual no cabe duda, se produjo en gran medida por la presión externa, esto es, en sede no nacional.
Se puede afirmar que la globalización, cuando menos en este tema tan importante, no es el demonio que muchos autores han señalado, sino todo lo contrario, o tal vez, como lo expresa Enrique Alemán, en un artículo publicado en internet de su autoría, que lleva el mismo nombre que este pequeño trabajo, “La globalización no es buena ni mala, simplemente es una realidad que nos ha llegado y es la forma actual de hacer negocios y entrar en la corriente de la economía moderna. Decidir no entrar es simplemente quedarse fuera del desarrollo social y económico del mundo actual. Lo que hagamos con ella es lo que la hace buena o mala.”[13]
Se debe apuntar que las exigencias y la condicionalidad respecto de los créditos que otorgan los organismos financieros internacionales, no está terminada ni es cosa del pasado, sino que se actualiza hoy más que nunca, como se advierte de la políticas de operaciones y servicios a los países miembros del Banco Mundial, que se encuentra actualmente en fase de proyecto o borrador de consulta, fechado en 29 de enero de 2009, denominado “HACIA UNA MAYOR TRANSPARENCIA: REVISIÓN DE LA POLÍTICA DEL BANCO MUNDIAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN DOCUMENTO EXPOSITIVO[14]”, en el que se lista una serie de documentos que deben ser preparados por un país miembro para darse a conocer como condición previa para realizar negocios con el Banco, siendo estos los siguientes:
• Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP);
• Carta de intención sobre la política de desarrollo;
• Planes de protección ambiental;
• Informes de evaluación ambiental;
• Evaluaciones de los mecanismos institucionales existentes para la realización de los informes de evaluación ambiental de subproyectos (para operaciones con intermediarios financieros o proyectos de inversión sectorial para los que se prevea la existencia de subproyectos de Categoría A);
• Informes de evaluación ambiental de subproyectos de Categoría A (en el marco de operaciones con intermediarios financieros u operaciones de inversión sectorial);
• Planes de reasentamiento;
• Marcos de política de reasentamiento;
• Marcos de procesos de reasentamiento;
• Planes de reasentamiento para subproyectos en el marco de operaciones con intermediarios financieros;
• Planes para los pueblos indígenas;
• Marcos de planificación para los pueblos indígenas;
• Planes para los pueblos indígenas para subproyectos relacionados con pueblos indígenas;
• Evaluaciones sociales para proyectos y subproyectos relacionados con pueblos indígenas;
• Planes de contrataciones y sus versiones actualizadas;
• Anuncios de adquisiciones (compatibles con las Normas sobre adquisiciones del Banco);
• Información sobre adjudicación de contratos (compatible con las Normas sobre adquisiciones del Banco), incluida la que esté sujeta a un examen anterior por parte del Banco;
• Auditorías de proyectos (se agregarán a esta lista si el Directorio aprueba su divulgación como condición previa para realizar negocios con el Banco), y
• Estados financieros para proyectos financiados por el Banco (se agregarán a esta lista si el Directorio aprueba su divulgación como condición previa para realizar negocios con el Banco).
Documentos cuyo análisis, nos permite arribar a la conclusión, de que toda la información que se genere con motivo del financiamiento que otorgue el Banco Mundial, se debe transparentar, lo que debe ser motivo de confianza, valorando así el papel determinante que ha tenido la globalización en materia de transparencia.
Por último, no se debe pasar por alto, que el proceso globalizador que implementó la transparencia en México, tiene como principal consecuencia, hacia el exterior, como un efecto de rebote, que al llegar las nuevas tecnologías de la información (otro de los motores de la globalización), el acceso a la información se puede llevar a cabo en cualquier parte del mundo, a través del internet, con lo que las fronteras del país, han quedado atrás, rebasadas por el Universo de la información, en especial con el uso del sistema electrónico de acceso a la información denominado INFOMEX.
ANEXO A
EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DEL BANCO MUNDIAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN: HITOS CLAVE
Año | Modificaciones o actividades de la política |
1985 | • Primera emisión de instrucciones para el personal sobre acceso a la información. • La Directive on Disclosure of Information estableció un “principio de libre acceso a la información” si no existe una razón poderosa para no dar acceso a ella. • La directriz dividió la información en poder del Banco en tres categorías: información publicada, disponible para audiencias específicas o restringida. Contiene una lista de la información a la que puede darse acceso (la “lista positiva”) y restricciones. |
1993 | • Se revisó la política sobre el acceso a la información para ampliar las categorías de documentos que están a disposición del público. Por ejemplo, se agregaron a la “lista positiva” los informes de evaluación inicial preparados por el personal, los documentos de política sectorial, las hojas de datos sobre el medio ambiente y los informes de evaluación ambiental. Se introdujo el documento de información sobre un proyecto. • Se estableció en Washington un Centro de Información Pública, y se creó una red para difundir información a través de las oficinas del Banco fuera de la sede. • Se emitió la BP 17.50. |
1995 | • Se examinó por primera vez la aplicación de la política. El informe fue analizado por el Directorio. |
1997 | • Se examinó la política y se analizó el segundo informe de aplicación destinado al Directorio. |
2000 | • Se puso en marcha un examen general de la política, con amplias consultas externas. |
2001 | • El Directorio aprobó importantes revisiones de la política. Se ampliaron aún más las categorías de información a disposición del público para que abarcaran ámbitos tales como documentos programáticos, cartas de intención sobre la política de desarrollo y documentos de liberación de tramos correspondientes a préstamos con fines de ajuste; informes finales de ejecución; ciertas evaluaciones del Departamento de Evaluación de Operaciones (actualmente IEG del Banco Mundial); información histórica; el calendario del Directorio, el programa de trabajo de los Directores Ejecutivos; las observaciones finales del Presidente sobre los debates del Directorio referentes a las EAP, los documentos de estrategia sectorial, y otras cuestiones de políticas o estrategias, o de actualidad. • Se puso en marcha un programa piloto voluntario para examinar y poner a prueba mecanismos de mejoramiento de la información disponible sobre el terreno para consultas de las EAP, proyectos en preparación y proyectos en ejecución. • Se retiró la BP 17.50 y se emitió el Manual sobre el acceso a la información. • La nueva política entró en vigor el 1 de enero de 2002. |
2003 | • El Directorio analizó el informe de avance en la aplicación de la política de 2002. • El Directorio aprobó un Marco para Traducciones, así como un programa de fortalecimiento de los CIP. |
2005 | • El Directorio aprobó importantes revisiones de la política, estableciendo una política unificada para dar a conocer las EAP, y dando acceso a actas del Directorio (salvo las de las Sesiones Ejecutivas), documentos de política operacional y documentos de estrategia, información relacionada con exámenes de mitad de período de la AIF, planes de contrataciones, el documento del Directorio sobre el presupuesto administrativo del Banco, el documento del Directorio sobre las remuneraciones del personal, el manual del personal, el informe anual sobre los fondos fiduciarios e informes anuales correspondientes a fondos |
Consultable en: HACIA UNA MAYOR TRANSPARENCIA: REVISIÓN DE LA POLÍTICA DEL BANCO MUNDIAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN DOCUMENTO EXPOSITIVO. POLÍTICAS DE OPERACIONES Y SERVICIOS A LOS PAÍSES. 29 de enero de 2009.
[1] El cambio en la globalización financiera a principios del siglo XXI. Roberto Frenkel. http://www.itf.org.ar/lectura_detalle.asp?id=6
[2] Filosofía y Globalización; de la ‘Transparencia del mal’ a la Violencia de lo Global. Jean Baudrillard, http://labola.wordpress.com/2007/12/15/filosofia-y-globalizacionde-la-transparencia-del-mal-a-la-violencia-de-lo-global-jean-baudrillard/
[3] Held, David y McGrew Anthony. Globalización/Antiglobalización. Sobre la reconstrucción del orden mundial. Paidós, Barcelona, 2003, p. 13.
[4] Op. Cit., p. 18.
[5] Held, David. La democracia y el orden global. Paidós, Barcelona, 1997, p. 129.
[6] Ibídem, p. 138.
[7] Carbonell, Miguel y Vázquez, Rodolfo, Compiladores. Estado Constitucional y Globalización. Porrúa y UNAM, México, 2001. Prologo, p. XVIII.
[8] Held, David. Ídem, p. 141.
[9] Ortega San Vicente, Alejandro. Evolución del derecho a la información en el orden jurídico mexicano 1977-2007. Comisión Nacional de Derechos Humanos. México, 2008. Prologo del Dr. José Luis Soberanes Fernández, Presidente de la CNDH: Es cierto, desde su establecimiento en 1977, en la última parte del artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el derecho a la información despertó un enorme interés entre los mexicanos, el cual, no obstante, se desvaneció rápidamente ante las dudas suscitadas sobre su significado y alcances. En el aquel año, la sociedad mexicana supo que había adoptado un derecho fundamental que a todas luces resultaba novedoso, pero ante la ausencia de una ley que lo reglamentara, nunca pudo comprender sus beneficios.
[10] Manrique Campos, Irma. El ajuste estructural en América Latina. Costos sociales y alternativas. http://sala.clacso.org.ar/gsdl/cgi-bin/library?e=d-000-00---0grup--00-0-0--0prompt-10---4------0-1l--1-es-Zz-1---20-about---00031-001-0-0utfZz-8-00&cl=CL4.1&d=HASH25ba6ae6e44945780a113c.2>=1&gc=1
[12]En: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTANDOPERATIONS/EXTINFODISCLOSURE/0,,menuPK:64864911~pagePK:4749265~piPK:4749256~theSitePK:5033734,00.html
* Ver tabla anexa, relativa a la evolución de la política del banco mundial sobre el acceso a la información: hitos clave.
[14] http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTANDOPERATIONS/EXTINFODISCLOSURE/0,,contentMDK:22090574~pagePK:64865365~piPK:64864641~theSitePK:5033734,00.html
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