El artículo quinto transitorio
de la LGT, establece que:
“El Congreso de la Unión, las
legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
tendrán un plazo de hasta un año, contado a partir de la entrada en vigor del
presente Decreto, para armonizar las
leyes relativas, conforme a lo
establecido en esta Ley.”
Debemos empezar por entender que es lo que se ordena en esta
disposición transitoria
Una fuente de entendimiento de lo que el legislador quiso decir es sin
duda la exposición de motivos de la norma en estudio, en la que encontramos que
se dijo al respecto que[i]:
“Se
busca que este instrumento permita uniformar, homologar, estandarizar o
armonizar las reglas, los principios, las bases, los procedimientos y en
general los mecanismos en el ejercicio del derecho de acceso a la información
pública. Así, se permite que esos órdenes de gobierno puedan y deban precisar lo conducente, incluso
ampliarlo, ya sea en la legislación vigente o en aquélla que en su momento
deberán reformar o expedir, de forma tal que expresen mejor las condiciones
específicas aplicables a cada una de ellas. Es importante destacar que se trata de garantizar
sin evasivas un derecho fundamental y que por tanto, corresponde a las
legislaturas, estatales y del Distrito Federal, el desarrollo del contenido de
esas leyes, con sujeción a la ley General que se propone, y continuar en el
camino para que el
ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información sea congruente,
coherente y no contradictorio a nivel nacional, y garantizar sin evasivas el
derecho y asegurar la apertura informativa; es decir se pretende homologar los
procedimientos de acceso a la información en todos los ámbitos de aplicación de
la República Mexicana. En este sentido, se desarrollan las disposiciones
que homologarán el ejercicio del derecho de acceso a la información en
cualquier parte del país, así
como la uniformidad respecto de las obligaciones de transparencia que tienen
los sujetos obligados del orden Federal, estatal, del Distrito Federal y
municipal.”
Se observa sin dificultad que el legislador al utilizar los términos uniformar, homologar,
estandarizar, lo hace de manera indiscriminada, es decir, sin hacer
distinción entre los mismos, lo que puede llegar a generar confusión al momento
de llevar a cabo en los estados y en el Distrito Federal, la ordenada
armonización.
Esto se afirma al acudir al Diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española y consultamos dichos conceptos.
Veamos,
Armonizar. Poner en armonía, o hacer que no discuerden o se rechacen dos o
más partes de un todo, o dos o más
cosas que deben concurrir al mismo fin.
1. tr. Hacer
uniformes dos o más cosas. U. t. c. prnl.
2. tr. Dar
traje igual a los individuos de un cuerpo o comunidad.
Uniforme.
(Del lat. uniformis).
1. adj. Dicho
de dos o más cosas: Que tienen la misma forma.
2. adj. Igual,
conforme, semejante.
Homologar.
(De homólogo).
1. tr. Equiparar, poner en relación de
igualdad dos cosas.
Estandarizar.
(De estándar).
1. tr. Tipificar (ajustar a un tipo o norma).
De lo anterior arribamos a un elemento común en los significados y
definiciones que se analizan; hacer
semejante o equiparables la norma local con la norma general, a efecto de que
no haya contradicciones entre las mismas, y que se alcance un mismo fin.
De esta forma podríamos afirmar que la ordenada armonización requiere
que se revisen las legislaciones locales, de tal forma que sus contenidos no
entren en antagonismos con la Ley General, de forma tal que provoquen una
disminución del derecho humano que nos ocupa.
En ese sentido la Ley General de Transparencia se convierte en una Ley
Marco, esto es, una ley que el Estado se ve obligado a expedir en vista del
interés general de que un mismo derecho se aplique de manera idéntica en todo
un territorio por encima de divisiones geográficas y políticas, es una norma
considerada como de cierre del sistema, donde se observe que el sistema de
distribución de competencias genera diversidades normativas tales que producen
una desarmonía contraria al interés general de la población.
Sin embargo, se desprende de la exposición de motivos de mérito que el
legislador tal pareciera que lo único que pretende que se armonice en un grado
superlativo, con independencia de los principios generales rectores del
sistema, es, tanto los procedimientos de acceso a la información en todos los
ámbitos de aplicación de la República Mexicana, así como la uniformidad
respecto de las obligaciones de transparencia que tienen los sujetos obligados;
así se entiende de lo transcrito con anterioridad, lo que pude traer serias y
perjudiciales consecuencias.
Más allá de tal precisión, no hay más referencia de la utilización del
grado de armonización, ya que hay que considerar que en la integración del
sistema jurídico nacional, hay niveles; en la doctrina encontramos los
siguientes:
NIVELES DE ARMONIZACIÓN
LEGISLATIVA[ii]
Armonización
Coordinación
Aproximación
Armonía Legislativa
Uniformidad Legislativa
ARMONIZACIÓN
El concepto de armonización resulta flexible por no implicar
necesariamente la adopción de un texto uniforme; ya que se refiere, más bien a
una simple aproximación de criterios jurídicos, apoyándose en bases, leyes
modelos, o doctrina común, que pueden servir de punto de partida para que los
legisladores y jueces nacionales puedan coordinar el enfoque jurídico de un
conflicto de intereses determinado”.
COORDINACIÓN
Consiste en efectuar algunas modificaciones en las legislaciones
internas buscando únicamente marcar líneas generales comunes. Se trata de un
nivel mínimo de nivelación jurídica.
APROXIMACIÓN
Consiste en el escalón más alto en la relación de las legislaciones, y
se realiza a través de la búsqueda de líneas específicas, particulares comunes.
ARMONÍA LEGISLATIVA
Consiste en la coincidencia de las reglas electivas de leyes entre dos
o más soberanías legislativas para solucionar las cuestiones derivadas de las
relaciones jurídicas.
UNIFORMIDAD LEGISLATIVA
Consiste en la coincidencia no sólo de las reglas sino de las leyes
mismas o normas sustanciales a las cuales esas reglas encaminan. Ella produce
una identidad total del régimen jurídico de la relación.
Del texto de la Ley General no se puede obtener una pauta clara que
determine el grado de armonización que se debe realizar, más allá del
procedimiento de acceso y las obligaciones de transparencia, lo que sin duda
generará conflicto al interior de las legislaturas locales.
TAREAS A REALIZAR PARA LOGRAR
LA ARMONIZACIÓN[iii]
Otro tema a considerar en la armonización ordenada, es la de revisar
qué tareas se deberán realizar para lograrla, como son:
- Realizar
una revisión y contraste entre el ordenamiento general y el local, así
como las distintas disposiciones o leyes que a nivel local impactan de
forma directa o indirecta en el derecho a la información para identificar
vacíos, contradicciones, superposiciones, inconsistencias y necesidades de
reformas u adecuaciones específicas.
- Revisar
cuidadosamente los estándares, principios, mecanismos y lineamientos que
se desprenden de la Ley General y verificar que cada uno de ellos se aterrice
en la materia particular que les atañe en la legislación local.
- Identificar
los derechos establecidos por la Ley General y la ley local que se emita y
el contenido y alcance de cada uno de estos, a fin de ubicar las
legislaciones específicas relacionadas con el cumplimiento de cada uno del
derecho de acuerdo a competencias y materias particulares, así como las
disposiciones administrativas o secundarias correspondientes, para
establecer condiciones institucionales, programáticas, presupuestales, procedimentales
y materiales para garantizar su ejercicio.
- Identificar
las dependencias e instituciones locales obligadas al cumplimiento de la Ley
General y de la ley local respectiva, e incluir las obligaciones y
facultades que estos ordenamientos confieren a cada una de estas
intuiciones y dependencias dentro de las legislaciones específicas que
rigen el actuar de cada una de ellas.
PROBLEMAS DERIVADOS DE LA
ARMONIZACIÓN
1. Si el legislador fue enfático en señalar que
se deben homologar los procedimientos de acceso a la información, es decir, se
deben uniformar, de tal forma que los plazos deben ser los mismos, nos vamos a
encontrar con casos, como el de Veracruz, donde los plazos del procedimiento de
referencia, son menores que el establecido en la Ley General, podríamos
incurrir en la armonización, en la afectación del derecho ya adquirido en el
estado de Veracruz, de contar con un procedimiento más ágil.
Ante tal situación debemos acudir a lo
establecido en el transitorio séptimo de la Ley General que dispone:
“No
se podrán reducir o ampliar en la normatividad federal y de las Entidades
Federativas, los plazos vigentes en la normatividad de la materia en perjuicio
de los solicitantes de información.”
Este dispositivo legal se deberá interpretar
a contrario sensu, lo que nos permite afirmar que se pueden reducir los plazos
de la Ley General, si tal reducción es en beneficio de los solicitantes de la
información, lo que sin duda se logra al reducir los plazos de respuesta a las
solicitudes de acceso a la información.
2. Otra reflexión al respecto surge en el mismo
sentido, pero en relación con las obligaciones de transparencia, puede haber
legislaciones locales cuyo catálogo de obligaciones sea más amplio y prolijo,
que el propio de la Ley General; de este aspecto no se contempla en la misma,
una disposición que pueda resolver este problema aparente; debemos entonces
acudir a la exposición de motivos, en donde el legislador fue muy claro al
manifestar que:
“… se permite que esos órdenes de gobierno
puedan y deban precisar lo conducente,
incluso ampliarlo, ya sea en la legislación vigente o en aquélla que en su
momento deberán reformar o expedir, de forma tal que expresen mejor las
condiciones específicas aplicables a cada una de ellas.”
3. Una tercera reflexión surge al considerar si
es o no práctico al armonizar las legislaciones locales, el emitir una ley en
la que se reproduzcan todos y cada uno de los artículos de la Ley General que
se refieren a las partes sustantivas y adjetivas que se consideran como
principios rectores del sistema jurídico de mérito, o en su defecto solo se
haga mención en el artículo primero de su obligatoriedad y aplicación en todo
el estado o el distrito federal, obviando de esta manera transcripciones
innecesarias, y dejar solo en la Ley local las ampliaciones a este derecho y
aquellas disposiciones exclusivas según su competencia.
4. Otro problema derivado de la armonización es
que el legislador deberá revisar todas y cada una de las leyes y disposiciones
normativas que pudieran reñir con los principios de la Ley General, como podrían encontrarse en
el Código Civil, la Ley del Registro Civil, la Ley del Notariado, Leyes
Orgánicas de los Poderes y entes públicos en general, etc., esto sin consideras
las disposiciones administrativas de los entes del poder público.
5. Un problema muy visto por todos los que
integran el sistema nacional de transparencia, es las odiosas pero necesarias condiciones
institucionales, programáticas, presupuestales, procedimentales y
materiales para garantizar el ejercicio del derecho a la información.
6. Por último, y no porque aquí se acaben los
retos, sino por cuestiones de tiempo, es el identificar a los nuevos sujetos
obligados, para revisar sus particularidades y ver de qué manera se deben
incluir en la legislación local.
